Antwort auf die Mündliche Anfrage: „Personalwirtschaftliche Konzeption des Justizministeriums"

Die Justizministerin Barbara Havliza beantwortet namens der Landesregierung die Mündliche Anfrage Nr. 33 der Abgeordneten Dr. Marco Genthe und Dr. Stefan Birkner (FDP):

Vorbemerkung der Abgeordneten

In dem vom niedersächsischen Justizministerium herausgegebenen Informationsblatt „Niedersächsische Rechtspflege“ wird in der Ausgabe vom 15. Juli 2018 (72. Jahrgang, Nr. 7, Seite 184 f.) über die Umsetzung eines neuen personalwirtschaftlichen Konzeptes des Justizministeriums berichtet.

1. Was beinhaltet das Konzept im Detail?

Das Niedersächsische Justizministerium (MJ) hat seine bisherige Praxis zur Ausschreibung und Nachbesetzung von Beförderungsstellen überprüft und bezüglich der Ausschreibung von Leitungsämtern Handlungsbedarf festgestellt. Durch die bisherige Ausschreibungspraxis wurden mehrere personalwirtschaftliche Ziele nicht optimal erreicht. Dies soll durch mehrere Änderungen der Stellenausschreibungen verhindert oder zumindest abgemildert werden. Im Einzelnen:

a) In der niedersächsischen Justiz wurden Beförderungsdienstposten bisher in der Regel ohne ein besonders ausgeschärftes Anforderungsprofil, ohne eine Beschränkung auf Beförderungsbewerberinnen und Beförderungsbewerber und ohne eine Beschränkung auf sog. Landeskinder ausgeschrieben. Teilweise wurde lediglich ein Vorbehalt aufgenommen, die Ausschreibung nach Kenntnis des Bewerberfeldes auf Bewerber und Bewerberinnen aus dem Niedersächsischen Landesdienst oder auf zur Verplanung anstehende Proberichterinnen und Proberichter zu beschränken. Diese bisherige Ausschreibungspraxis führte seit dem Jahr 2016 zu vermehrten Problemen bei Stellenbesetzungsverfahren und zu einer Zunahme von Rechtsstreitigkeiten im Nachgang zu Besetzungsentscheidungen. Zugleich wurde der Justizverwaltung durch mehrere verwaltungsgerichtliche Urteile vor Augen geführt, dass der nachträglichen Aktivierung eines sog. „Landeskindervorbehaltes“ oder „Verplanungsvorbehaltes“ enge rechtliche Grenzen gesetzt sind und dass eine nachträgliche Einengung des Bewerberkreises nach zunächst unbeschränkter Ausschreibung oftmals unzulässig ist. Gleichzeitig traten in der Niedersächsischen Justiz vermehrt Fälle auf, in denen sich Ver- oder Umsetzungsbewerber (mitunter auch aus anderen Bundesländern) oder Bewerber aus einem höheren Statusamt auf ohne Einschränkungen ausgeschriebene Beförderungsdienstposten beworben haben.

Die Besetzungsentscheidungen unter Beteiligung solcher Um- und Versetzungsbewerber stoßen oft nur auf wenig Akzeptanz bei den Beteiligten. Zu einem ungewöhnlich hohen Anteil zogen derartige Besetzungsverfahren verwaltungsgerichtliche Verfahren nach sich, welche die jeweilige Stellenbesetzungsverfahren weiter verzögerten, Vertretungssituationen verlängerten und Anschlussbeförderungen aufschoben. Dies führte nicht nur bei den direkt betroffenen Personen, sondern auch bei vielen anderen Berufsträgern in den betroffenen Gerichten und Behörden zu großem Unmut. Eine organische Personalentwicklung als Gestaltungsziel des MJ konnte nicht mehr konsequent umgesetzt werden.

b) Personalwirtschaftlich führen gerade Quer- oder Abwärtsbewerbungen bei Leitungsämtern zu einer Vervielfachung der Besetzungsvorgänge, zu vermehrten Vakanzen, zu einer höheren Fluktuation auf Leitungspositionen und letztlich zu erheblicher Frustration im Geschäftsbereich, da derartige Quer- oder Abwärtsbewerbungen die Chancen fast aller Bewerber aus einem geringeren Statusamt zunichtemachen und eine organische Personalentwicklung behindern.

Dies beeinträchtigt mehrere personalwirtschaftliche Ziele des MJ. Insbesondere ist MJ an einer organischen Personalentwicklung gelegen. Dies bedeutet, dass möglichst vielen qualifizierten Bewerberinnen und Bewerbern aus dem niedersächsischen Landesdienst ein Aufstieg in höhere Statusämter ermöglicht werden soll. Ziel des MJ ist es, hoch qualifizierte und hoch motivierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu gewinnen und deren Leistungsfähigkeit und Engagement unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Lebensphasen zu erhalten. Persönliche Entwicklung ist ein lebenslanger Prozess, der sich auf die Veränderung eigener Rollen, Bedürfnisse, Ziele und Kompetenzen bezieht. Jede und jeder Justizangehörige soll Vertrauen in das eigene Entwicklungspotential haben sowie die angebotenen Möglichkeiten der Personalentwicklung erkennen und engagiert nutzen (vgl. Neues Rahmenkonzept Personalentwicklung in der niedersächsischen Justiz, S. 7).

Neben dem öffentlichen Interesse an einer optimalen Besetzung öffentlicher Ämter hat MJ auch eine Fürsorgepflicht für das berufliche Fortkommen der im niedersächsischen Landesdienst stehenden Richterinnen, Richter, Staatsanwältinnen, Staatsanwälten sowie Beamtinnen und Beamten. Im angestrebten Idealfall wird nach Beförderungsentscheidungen zu Führungsämtern eine weitere „Beförderungskette“ durch Nachbesetzung des dann wiederum frei werdenden Amtes in einem geringeren Statusamt ermöglicht. Dadurch gelingt nach einer Stellenvakanz in einem Beförderungsamt in enger zeitlicher Folge mehreren Personen auf mehreren Beschäftigungsebenen ein Aufstieg mit entsprechender Vorbildwirkung für alle anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den jeweils betroffenen Statusämtern. Derartige Beförderungsketten einer organischen Personalentwicklung bewirken positive motivatorische Effekte über alle Dienste hinweg.

Diese Effekte treten nicht bzw. allenfalls deutlich verzögert ein, wenn Beförderungsdienstposten nach höhengleichen Umsetzungs- oder gar Abwärtsbewerbungen mit Bewerberinnen oder Bewerbern aus der gleichen oder einer höheren Besoldungsstufe besetzt werden. In diesem Fall muss erst ein vollständig neues Ausschreibungs- und Besetzungsverfahren bzgl. des nunmehr frei gewordenen Dienstpostens durchgeführt werden, bevor dann die erste echte Beförderung und somit eine organische Personalentwicklung von unten nach oben stattfinden kann. Leistungsbereiten und aufstiegswilligen Bewerberinnen und Bewerbern wird so der Eindruck vermittelt, in ihrem derzeitigen Amt keine echte Chance auf einen Beförderungsdienstposten zu haben. Zugleich verdoppeln sich der Aufwand für Besetzungsverfahren und die Zeit von Stellenvakanzen, Vertretungssituationen und damit einhergehende Belastungsspitzen in Führungspositionen. Derartige Vakanzen in Führungsämtern wurden mittlerweile auch aus dem parlamentarischen Raum schon als potentielle Gefahr für die Funktionsfähigkeit der niedersächsischen Justiz angesehen und zum Gegenstand kleiner Anfragen (KA Drs. 18/782) gemacht.

Höhengleiche Ver- oder Umsetzungen oder Rückversetzungen aus einem höheren in ein niedrigeres Statusamt entsprechen grundsätzlich nicht der von MJ gewünschten Personalentwicklung. MJ erkennt zwar durchaus an, dass insbesondere Veränderungen in der persönlichen Lebenssituation in Einzelfällen auch ein praktisches Bedürfnis nach beruflicher - zumeist örtlicher - Veränderung nach sich ziehen können. Eine gewisse höhengleiche Fluktuation auf Ämtern der Besoldungsstufen R1 und R2 ist daher durchaus üblich und hat bisher im Geschäftsbereich noch nicht zu erheblichen Spannungen oder personalwirtschaftlichen Problemen geführt.

Im Bereich der Leitungspositionen der niedersächsischen Justiz (ab Besoldungsstufe R2Z) ist aus den vorgenannten motivatorischen Gründen und aus weiteren personalwirtschaftlichen Aspekten ein sog. „Ämter-Hopping“ aber grundsätzlich unerwünscht und zu vermeiden. Kurzfristige Personalwechsel in Führungsämtern (insbesondere unter Beteiligung von Versetzungsbewerbern) schaden den betroffenen Behörden in mehrfacher Hinsicht. Einerseits leidet das Vertrauen der Justizangehörigen in die eigenen Entwicklungsmöglichkeiten, wenn die - ohnehin selten zu besetzenden - Leitungspositionen höhengleich mit Querbewerbern und somit zunächst ohne echte Beförderungsentscheidung besetzt werden. Eine organische Personalentwicklung findet dann nicht statt; eine Beförderungskette wird zunächst nicht in Gang gesetzt.

Andererseits droht sich eine „Aufstiegskultur über Umwege“ zu etablieren. In einem Flächenland wie Niedersachsen bestehen auch ländlich gelegene und für manche Bewerber weniger attraktive Standorte mit entsprechenden Problemen bei der Personalgewinnung. Beförderungs- und Leitungspositionen sind dort mitunter deutlich schneller zu erreichen als in gefragten Ballungsräumen. Personalwirtschaftlich nicht gewünscht ist jedoch der Effekt, dass sich Interessenten für einen Beförderungsdienstposten oder ein Führungsamt in einer gefragten Region zunächst auf gleich hohe oder ggf. sogar höhere - aber für andere Bewerberinnen und Bewerber weniger attraktive - andere Ämter bewerben, um dann in späteren Besetzungsverfahren um das eigentlich angestrebte Amt einen Statusamtsvorteil einbringen zu können. Dies führte bei Erfolg eines solchen „Ämter-Hoppings“ auf dem zuvor innegehabten Amt zu kurzen Amtsperioden, einer Vervielfachung von Vakanzen und Einarbeitungszeiten und zugleich zu einer Vervielfachung von Besetzungsverfahren, die zunächst keine Beförderungskette im Sinne der angestrebten organischer Personalentwicklung nach sich ziehen.

Im Interesse einer bestmöglichen Besetzung des öffentlichen Dienstes und der Sicherung der dauerhaften Handlungsfähigkeit der Justiz liegt es aber, gerade in den Führungsämtern der niedersächsischen Justiz eine gewisse Kontinuität und Planungssicherheit herzustellen und unnötige - insbesondere kurzfristige und vielfache - Wechsel zu vermeiden. Das Rahmenkonzept Personalentwicklung in der niedersächsischen Justiz sieht vor, dass Führungskräfte mit gezielten Führungsinstrumenten auf das Handeln der Justizangehörigen in steuernder Funktion einwirken, Vorbild für ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sein und aktiv Veränderungsprozesse mitgestalten sollen. Führungskräfte sollen ihre Beschäftigten wertschätzen, deren Eigenverantwortlichkeit fördern und für sie einstehen. Sie sollen motivieren, indem sie die Leistungen ihrer Beschäftigten anerkennen und konstruktive Kritik äußern. Es ist Aufgabe jeder Führungskraft, den Entwicklungsbedarf und das Potenzial der einzelnen Justizangehörigen zu (er)kennen, um sie fördern und ihre Entwicklung vorausschauend und zielgerichtet begleiten zu können. Insgesamt wird ein kooperativer Führungsstil angestrebt (S. 22 ff.). All diese Faktoren lassen sich nur bei einer gewissen Kontinuität in der Wahrnehmung des betroffenen Führungsamtes umsetzen. Regelmäßig muss eine neue Führungskraft erst die neue Behörde und die darin Beschäftigten in ihren Eigenheiten kennenlernen, um die ihr zukommende Führungsrolle ausfüllen und Veränderungsprozesse konstruktiv gestalten zu können. Dies braucht Zeit. Rasche Wechsel in Führungsämtern verhindern regelmäßig eine effektive Wahrnehmung dieser Rolle und können sich auf die Motivation der jeweiligen Beschäftigten verheerend auswirken.

c) Den vorgenannten Zielen der Personalentwicklung und Personalbewirtschaftung trägt MJ zukünftig bereits bei der Ausschreibung von Beförderungsdienstposten Rechnung, um spätere Auseinandersetzungen über die Zulässigkeit nachträglicher Beschränkungen entbehrlich zu machen, eine organische Personalentwicklung zu fördern und die Motivation aller Berufsträger in der niedersächsischen Justiz zu erhalten und zu erhöhen.

Als Instrumente zur Erreichung der o.g. Ziele sollen zukünftig sowohl eine stärkere Differenzierung zwischen Beförderung, Versetzung und Umsetzung als auch eine Beschränkung der Ausschreibungen auf sog. Landeskinder zum Einsatz kommen. Von den Möglichkeiten einer solchen Differenzierung machte die niedersächsische Justiz bisher nur selten Gebrauch, obwohl ihr diesbezüglich ein breiter Handlungsspielraum zusteht. Eine solche Beschränkung des Bewerberkreises ist als Ausübung des personalwirtschaftlichen Organisationsermessens bei Vorliegen und Dokumentation einer sachlichen Rechtfertigung zulässig. Grundsätzlich ist die öffentliche Verwaltung im Rahmen der ihr zustehenden Personal- und Organisationshoheit nicht gehindert, den Kreis der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu vergleichenden Bewerberinnen und Bewerber um ein öffentliches Amt auf Grund sachlicher Erwägungen einzuengen. Dementsprechend folgt aus der Organisationsfreiheit des Dienstherrn auch sein Recht, zwischen Umsetzung, Versetzung und Beförderung zu wählen; die Ausübung dieses Rechts steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Das Organisationsermessen des Dienstherrn rechtfertigt es auch, aus personalwirtschaftlichen Gründen ausgeschriebene Stellen auf Richterinnen und Richter bzw. Beamtinnen und Beamte zu beschränken, die sich bereits im Landesdienst befinden. Ein solcher - von der Rechtsprechung geforderter - gewichtiger sachlicher Grund für die Beschränkung einer Stellenausschreibung auf Bewerber, die zugleich Landeskinder sind, liegt zumindest im Hinblick auf alle Leitungsämter in der niedersächsischen Justiz ab der Besoldungsstufe R2Z grundsätzlich vor. MJ hat neben dem öffentlichen Interesse an einer optimalen Besetzung öffentlicher Ämter auch eine Fürsorgepflicht für das berufliche Fortkommen der im niedersächsischen Landesdienst stehenden Richterinnen, Richter, Staatsanwältinnen, Staatsanwälte sowie Beamtinnen und Beamten. Die Gruppe potentieller Bewerber für ein Beförderungsamt ab Stufe R2Z, die ein Amt der Besoldungsstufe R2 innehaben, umfasst in der niedersächsischen Justiz derzeit über 650 Personen, höhere Statusämter (B2 bis B9, R2Z bis R8) haben derzeit über 230 Personen inne. Auch wenn nicht alle vorgenannten Amtsinhaber - teils aus Altersgründen, teils wegen unlängst erfolgter Beförderung, teils wegen mangelnden Interesses - zur Besetzung von Leitungsämtern zur Verfügung stehen, kann die niedersächsische Justiz auf eine breite Basis leistungsstarker und leistungswilliger Kolleginnen und Kollegen zurückgreifen. In den niedersächsischen Gerichtsbarkeiten und bei den Generalstaatsanwaltschaften und Staatsanwaltschaften steht eine Vielzahl an qualifizierten potentiellen Bewerberinnen und Bewerbern für den weiteren Aufstieg zur Verfügung. Die Erfahrung aus Bewerbungsverfahren für Leitungspositionen ab R2Z in den letzten Jahren zeigt, dass keineswegs ein Mangel an niedersächsischen Interessenten herrscht und diese Bewerberinnen und Bewerber um Beförderungsstellen regelmäßig vorzüglich beurteilt sind. Bei diesem breiten Kreis sehr befähigter potentieller Bewerber aus der niedersächsischen Justiz sind Qualitätseinbußen oder Besetzungsprobleme auch bei einer Beschränkung der Ausschreibungen für Beförderungsdienstposten auf sog. Landeskinder nicht zu erwarten.

d) Eine abweichende Handhabung zum grundsätzlichen Ausschluss von Versetzungsbewerbern ist lediglich nach Ende einer Tätigkeit im Justizministerium zwingend geboten, damit eine derartige Abordnung oder Versetzung an das MJ nicht zu einem bindenden Vorentscheid zugunsten einer Beförderung der jeweils Betroffenen wird. Eine geordnete Personalentwicklung und die Führungskompetenz von Leistungsträgern möchte MJ – neben umfangreichen Fortbildungsangeboten – weiterhin auch dadurch stärken, dass es möglichst vielen Interessenten aus dem Geschäftsbereich ermöglicht wird, neben ihren Erfahrungen in der Rechtsprechung oder bei einer Staatsanwaltschaft auch vertiefte Verwaltungserfahrung durch eine Tätigkeit im MJ zu sammeln. Als wichtige Möglichkeiten zur Stärkung der Verwaltungskompetenz begrüßt MJ sowohl kurzzeitige Hospitationen im Hause als auch die Abordnung von Richterinnen, Richtern, Staatsanwältinnen, Staatsanwälten sowie Beamtinnen und Beamten an das MJ und deren Wechsel in das Beamtenverhältnis, um im MJ für einen beschränkten Zeitraum Verwaltungsaufgaben (als Referentin bzw. Referent, Referatsleiterin bzw. Referatsleiter oder in der Abteilungsleitung) wahrzunehmen.

Es entspricht daher nicht der Zielvorstellung des MJ, dass letztgenannte Referentinnen/Referenten, Referatsleiterinnen/Referatsleiter und Abteilungsleiterinnen bzw. Abteilungsleiter nach einem etwaigen Wechsel in das Beamtenverhältnis und einer (i.d.R. mehrjährigen) Tätigkeit im MJ jeweils bis zu ihrer Pensionierung im Hause als Ministerialbeamte verbleiben. So ließe sich das personalwirtschaftliche Ziel, möglichst vielen potentiellen Führungskräften einen vertieften Einblick in die Justizverwaltung zu ermöglichen und zugleich die ministerielle Arbeitsweise (durch Rückkehr an Gerichte und Staatsanwaltschaften) im Geschäftsbereich bekannter zu machen, nicht erreichen. Bei einer Vielzahl von Dienstposten ist daher eine Rückkehr in den Geschäftsbereich nach mehrjähriger Tätigkeit gelebte Praxis und ausdrückliches Ziel des MJ, um die Verwaltungskompetenz im Geschäftsbereich zu stärken und eine höhere Fluktuation zwischen MJ und dem Geschäftsbereich zu ermöglichen.

Um eine im Geschäftsbereich zu Recht als sachwidrig empfundene Bevorzugung des Personals aus dem Justizministerium zu vermeiden, müssen bei solchen Wechseln aus dem MJ zurück in den Geschäftsbereich aber zwingend auch höhengleiche Wechsel oder eine Bewerbung auf ein formell niedrigeres (ggf. zuvor innegehabtes) Statusamt (etwa von B2 auf R2) möglich bleiben, um eine Rückkehr in den Geschäftsbereich zu ermöglichen. Jede andere Handhabung bedeutete, dass Bewerberinnen und Bewerber aus dem MJ sich im Geschäftsbereich grundsätzlich nur auf höherwertige Leitungspositionen bewerben könnten, was eine organische Personalentwicklung und einen regen Personalaustausch zwischen MJ und Geschäftsbereich unmöglich machte.

2. Aus welchem Grund werden zur Umsetzung des Konzeptes diverse Stellenausschreibungen zurückgenommen (bitte die einzelnen Rücknahmen aufgliedern und begründen)?

Die neue personalwirtschaftliche Konzeption soll in der niedersächsischen Justiz möglichst umfassend und zeitnah umgesetzt werden, um bestmögliche personalwirtschaftliche Erfolge zu erzielen, Besetzungsvorgänge zu beschleunigen und Vakanzen zu vermeiden. Daher wird die neue Ausschreibungspraxis einerseits bei allen Neuausschreibungen der betroffenen Besoldungsgruppen ab der Juli-Ausgabe der Niedersächsischen Rechtspflege umgesetzt. Andererseits hat MJ die Möglichkeiten geprüft und rechtlich bewertet, die veränderte Ausschreibungspraxis auch schon auf bereits laufende Besetzungsvorgänge zu übertragen, also bereits ausgebrachte Ausschreibungen zurückzunehmen und neue Ausschreibungen vorzunehmen. Es erscheint nicht sinnvoll, bei gleichartigen und zeitlich parallel verlaufenden Stellenbesetzungsverfahren mit zweierlei Maß zu messen.

Die rechtlichen Möglichkeiten zur Rücknahme einer bereits ausgebrachten Stelle sind jedoch begrenzt. Zudem können Rücknahmen zu erheblichen Verzögerungen bei der Nachbesetzung vakanter Stellen führen, wenn die jeweiligen Vorgänge dem Ministerium bereits entscheidungsreif vorliegen.

Um unnötige Verzögerungen schon im Ansatz auszuschließen, wurden lediglich solche Stellenausschreibungen zurückgenommen, die sich noch in einem frühen Stadium befanden und mit denen MJ bei Redaktionsschluss der Niedersächsischen Rechtspflege noch nicht befasst war, mithin noch kein Besetzungsbericht der Mittelbehörden beim Ministerium eingegangen war. Dieses Kriterium erfüllten sieben Ausschreibungen von Leitungspositionen mit Besoldungsstufe R2Z und höher, nämlich

• Vizepräsidentin oder Vizepräsident des Landgerichts (BesGr. R 3) bei dem LG Hannover; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 2/2018,
• Direktorin oder Direktor des Amtsgerichts (BesGr. R 2 mit Amtszulage) bei dem AG Gifhorn; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 2/2018,
• Vizepräsidentin oder Vizepräsident des Amtsgerichts (BesGr. R 2 mit Amtszulage) bei dem AG Braunschweig; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 4/2018,
• Vorsitzende Richterin oder Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht (BesGr. R 3) bei dem OLG Celle; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 4/2018,
• Direktorin oder Direktor des Amtsgerichts bei dem AG Stade (BesGr. R 2 mit Amtszulage); ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 5/2018,
• Präsidentin oder Präsident des Verwaltungsgerichts (BesGr. R 4) bei dem VG Hannover; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 6/2018,
• Vizepräsidentin oder Vizepräsident des Landgerichts (BesGr. R 3) bei dem LG Braunschweig; ausgeschrieben in der Nds. Rpfl. 6/2018.

3. Aus welchen genauen Gründen werden Leitungspositionen ab der Besoldungsstufe R2Z (einschließlich) bis auf Weiteres nur noch für solche Bewerberinnen und Bewerber ausgeschrieben, die bereits im niedersächsischen Landesdienst stehen und für welche die ausgeschriebene Stelle entweder im Vergleich zu ihrem jetzigen Statusamt eine Beförderungsstelle darstellt oder der Rückkehr aus dem Justizministerium in den Geschäftsbereichen dienen soll?

s. Antwort zu Frage 1.