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Betreuung

Justizminister Busemann beantwortet die Große Anfrage der Fraktion der SPD (LT-Drs. 16/3904)

ES GILT DAS GESPROCHENE WORT!

Sitzung des Niedersächsischen Landtages am 18.01.2012, TOP 15

Die „Rechtliche Betreuung" ist ein Thema, das uns alle angeht. Jeder kann durch einen Unfall, eine Krankheit oder natürlich auch durch zunehmendes Alter in die Lage kommen, seine Angelegenheiten nicht mehr selbst regeln zu können. Und da es im deutschen Recht keine gesetzliche Stellvertretung für Ehepartner oder sonstige nahe Angehörige gibt, muss in diesen Fällen eine rechtliche Betreuerin oder ein rechtlicher Betreuer bestellt werden, es sei denn, es liegt eine sogenannte „Vorsorgevollmacht" vor.

Angesichts der demographischen Entwicklung auf der einen Seite - wir werden alle immer älter - und angesichts der zunehmenden „Verrechtlichung" der Gesellschaft und der Komplexität des Sozialleistungssystems gewinnt das Rechtsinstitut der Betreuung immer mehr an Bedeutung. Es steht deshalb im besonderen Fokus der Landesregierung, insbesondere meines Hauses und des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Integration, von dem auch ein großer Teil der Antworten auf die Große Anfrage stammt.

Insgesamt kann festgestellt werden, dass wir in Niedersachsen gut aufgestellt sind und sich alle Beteiligten dafür engagieren, zum Wohle der Betreuten gute Arbeit zu leisten.

Lassen Sie mich die Bedeutung der rechtlichen Betreuung auch an einigen Zahlen veranschaulichen:

Seit dem Jahr 2000 bis zum Jahr 2010 ist die Zahl der am Jahresende bei niedersächsischen Amtsgerichten anhängigen Betreuungsverfahren um rund 35.000 von 102.747 auf 137.702 gestiegen. 1992 waren es gerade einmal 66.335 Verfahren. Die Gesamtkosten des Justizhaushaltes für die rechtliche Betreuung haben sich von 1992 bis 2010 von 521.109 Euro auf zuletzt 69.658.736 Euro vervielfacht. Problematisch dabei ist, dass die Kosten im Verhältnis zu den Verfahrenszahlen überproportional ansteigen. Die Kosten für die Vergütung der Berufsbetreuerinnen und Betreuer machen davon den größten Teil aus.

Auch die Kommunen sind von Betreuungskosten betroffen: dort sind die örtlichen Betreuungsbehörden angesiedelt, von denen es insgesamt 45 gibt. Die durchschnittliche Belastung eines kommunalen Haushalts durch den Betrieb einer Betreuungsbehörde betrug 181.561 Euro im Jahr 2010 und 165.020 Euro in 2011. Landesweit sind zudem 45 Betreuungsvereine tätig, die 2010 mit 872.425 Euro und 2011 mit 899.994 Euro vom Land gefördert wurden.

Wir müssen alle uns möglichen Maßnahmen ergreifen, um dieser Kostenexplosion Herr zu werden. Das ist insofern nicht ganz einfach, als es sich bei den betreuungsgesetzlichen Regelungen zum allergrößten Teil um Bundesrecht handelt.

Auf Landesebene können wir allerdings das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Betreuungsgesetz gestalten. Diese Möglichkeit wollen wir nutzen: nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung für eine Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Betreuungsgesetz, der dem Landtag schon vorliegt, soll dem Landesamt für Soziales, Jugend und Familie die Funktion einer Landesbetreuungsbehörde zugewiesen werden. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Behörde sollen als Behördenbetreuerinnen und Behördenbetreuer Betreuungen übernehmen, die sonst Berufsbetreuerinnen und Betreuern übertragen werden müssten.

Dadurch kann zum einen viel Geld gespart werden: die Besoldung der Bediensteten ist für das Land immer noch wesentlich günstiger als die Bezahlung der Berufsbetreuerinnen und Berufsbetreuer. Nach den Berechnungen können jährlich über 1 Mio. Euro an Ausgaben und über 300.000 Euro an Kosten gespart werden. Zum anderen kann so auch Qualitätssicherung für die Betreuten erreicht werden: verwaltungsrechtlich vorgebildete und berufserfahrene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landesverwaltung sehe ich grundsätzlich als besonders geeignet für die Führung von rechtlichen Betreuungen an. Nicht nachvollziehbar ist deshalb die in einigen Stellungnahmen zu dem Gesetzentwurf geäußerte Befürchtung, die neue Behörde werde eine Art „Sammelbecken" für gescheiterte Landesbedienstete sein, die dann hilflosen Betreuten zugemutet werden. So scheint der Entwurf leider bei einigen aufgenommen worden zu sein. Das ist natürlich nicht so! Es wird in jedem Einzelfall die Eignung und Qualifizierung geprüft, und es werden selbstverständlich Schulungen und Fortbildungen durchgeführt. Ansonsten würden die Gerichte die Bediensteten sowieso nicht zu Betreuerinnen und Betreuern bestellen, denn letztlich obliegt diese Entscheidung immer noch den unabhängigen Richterinnen und Richtern, die zum Wohle der Betreuten eine Auswahl treffen. Die positiven Erfahrungen mit dem Modellprojekt beim Landesamt, bei dem schon seit einiger Zeit mehr als 20 Bedienstete erfolgreich als Betreuerinnen und Betreuer eingesetzt sind, zeigen, dass wir auf dem richtigen Weg sind. Dieser Weg sollte jetzt auch ausgebaut und nicht abgeschnitten werden.

Wie gesagt geht es dabei nicht nur um Kosten, sondern auch um Qualität. Qualität ist natürlich gerade im Rahmen der rechtlichen Betreuung von großer Bedeutung, worauf auch die Fragesteller zu Recht hinweisen. Durch die Anordnung einer rechtlichen Betreuung wird in den persönlichen Lebensbereich des einzelnen Betreuten eingegriffen. Wenn dieses auch immer nur zu seinem Wohl geschehen darf, so bedeutet es dennoch einen erheblichen Einschnitt in sein Leben. Ein Dritter ist in Teilbereichen oder sogar vollständig für ganz persönliche Angelegenheiten verantwortlich.

Die Frage nach der Qualität beginnt aber nicht erst bei Anordnung der Betreuung, sondern schon im Vorfeld. Die rechtliche Betreuung ist nach § 1896 Abs. 2 BGB subsidiär, das heißt, sie darf nur dann angeordnet werden, wenn sie erforderlich ist, wenn anderweitige Hilfen nicht zur Verfügung stehen. Dieses gebietet auch die UN-Behindertenrechtskonvention Sie gibt Menschen mit Behinderungen einen Unterstützungsanspruch, der möglichst unterhalb der Schwelle der gesetzlichen Stellvertretung liegen sollte. Andere Hilfen, insbesondere sozialrechtliche Unterstützungssysteme, vermeiden die Einrichtung einer rechtlichen Betreuung und wahren das Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen. Studien haben gezeigt, dass eine Vielzahl von Verfahren, mit denen die Betreuungsgerichte befasst werden, durch den Einsatz von anderweitiger Beratung und Unterstützung vermieden werden können. Insofern geht der Abschlussbericht der interdisziplinären Arbeitsgruppe zur Reform des Betreuungsrechts vom Oktober 2011, der auf der Herbstkonferenz der Justizministerinnen und Justizminister vorgestellt wurde, auch in die richtige Richtung. Er kommt zu dem Ergebnis, dass das bisherige System der rechtlichen Betreuung grundsätzlich beibehalten werden, aber optimiert werden soll. Die Arbeitsgruppe schlägt vor, die Funktion der Betreuungsbehörde sowohl im Vorfeld als auch im gerichtlichen Verfahren unter besonderer Berücksichtigung des Erforderlichkeitsgrundsatzes zu stärken. Dies soll zum einen der umfassenderen Sachaufklärung dienen, zum anderen aber auch der Prüfung, ob andere Hilfen zur Verfügung stehen, mehr Wirksamkeit in der Praxis verschaffen.

Die jetzt vorgeschlagene Stärkung der Betreuungsstelle haben wir in Niedersachsen bereits modellhaft durchgeführt, und zwar schon von 2009 bis 2011 im Rahmen eines Projekts in Braunschweig. In Kooperation mit dem Ministerium für Soziales, dem Amtsgericht und der Betreuungsstelle ist ein Mitarbeiter des Niedersächsischen Landesamtes für Soziales, Jugend und Familie an die Betreuungsstelle abgeordnet worden. Er hat dort vor allem Beratungsfunktionen und Aufgaben im Rahmen von Betreuungsvermeidung durch Vermittlung anderweitiger Hilfen wahrgenommen. Er fungierte für die Braunschweiger Bürgerinnen und Bürger als zentrale Anlaufstelle in einem „Beratungsbüro Betreuung". Dieses Projekt war auf drei Jahre angelegt und endete im Herbst letzten Jahres. Der endgültige Abschlussbericht liegt noch nicht vor, aber erste Zahlen zeigen, dass erwartungsgemäß die fachliche und personelle Verstärkung der Betreuungsstelle dazu geführt hat, dass in der Mehrzahl der insgesamt bearbeiteten Fälle das Einrichten einer Betreuung im Ergebnis nicht notwendig war. Soweit die Bürgerinnen und Bürger selbst direkt Kontakt zum Beratungsbüro aufgenommen hatten, konnte sogar in der weit überwiegenden Zahl der Fälle eine rechtliche Betreuung vermieden werden. Dieses unterstreicht die Wichtigkeit von Beratung im Vorfeld und von Vermittlungsarbeit zu anderweitigen Hilfen.

Wenn anderweitige Hilfen nicht vorhanden sind oder nicht ausreichen und eine Betreuung eingerichtet werden muss, ist nach dem Gesetz der Vorrang der ehrenamtlichen Betreuung zwingend zu beachten. Es ist nicht immer leicht, geeignete Ehrenamtliche zu gewinnen und zu motivieren, längerfristig tätig zu werden. Hier leisten viele Betreuungsstellen und Betreuungsvereine gute Arbeit. Ohne die Ehrenamtlichen könnte unser Betreuungswesen nicht funktionieren. Rund 70 % der Betreuungen werden ehrenamtlich geführt. Davon sind rund 90 % Familienangehörige, die übrigen sind Menschen, die sich in dankenswerter Weise ohne familiären Bezug ehrenamtlich für andere engagieren. Es gilt, dieses Ehrenamt zu stärken. Nicht nur, weil das Gesetz den Vorrang des Ehrenamtes vorschreibt und weil es weniger kostet. Oft ist den Betreuten auch durch einen Ehrenamtlichen, der dadurch nicht seinen Lebensunterhalt verdienen muss und gegebenenfalls mehr Zeit zur Verfügung hat, mehr geholfen als durch einen Berufsbetreuer. Schon deshalb bin ich sehr froh, dass es auf Initiative des Niedersächsischen Justizministeriums gelungen ist, die ehrenamtlichen rechtlichen Betreuerinnen und Betreuer steuerlich den Übungsleitern in Sportvereinen wenigstens gleichzustellen. Der künftig auf 2.100 Euro jährlich erhöhte Steuerfreibetrag für die ehrenamtlichen Betreuer wirkt auch den steigenden Ausgaben für Berufsbetreuungen entgegen und baut Bürokratie ab. Zugleich haben wir damit ein klares Signal gesetzt, wie wichtig dem Gesetzgeber das bürgerschaftliche Engagement für die Schwachen in unserer Gesellschaft ist.

Natürlich kann nicht in allen Fällen die Betreuung durch Ehrenamtliche übernommen werden. Es gibt immer mehr Fälle, die nur durch qualifizierte Berufsbetreuerinnen und Berufsbetreuer geführt werden können. Eine gesetzliche Konkretisierung der Voraussetzungen für die Eignung als Berufsbetreuer gibt es dabei nicht. In § 1897 BGB ist nur geregelt, dass das Gericht eine natürliche Person bestellt, die für die Aufgabe geeignet ist. Das Gericht soll in jedem Einzelfall prüfen, welcher Betreuer für den speziellen Betreuten in seiner individuellen Lebenssituation der Richtige ist. Es kann sich hierbei von der Betreuungsstelle Vorschläge machen lassen.

Untersuchungen im Auftrag des Bundesjustizministeriums aus dem Jahr 2009 und auch unsere Ermittlungen im Rahmen der Großen Anfrage haben ergeben, dass der Personenkreis der beruflich tätigen Betreuerinnen und Betreuer ein sehr breites und unterschiedliches Feld an Qualifikationen aufweist - und das ist auch gut so! Ich spreche mich dagegen aus, für Berufsbetreuerinnen und Betreuer eine besondere formelle Qualifikation gesetzlich festzulegen. Die Tatsache, dass nach der bereits genannten Untersuchung in den Jahren 2005 - 2007 weit über 80 % der beruflich tätigen Betreuerinnen und Betreuer ein Hochschulstudium abgeschlossen haben, zeigt, dass die weit überwiegende Zahl der Berufsbetreuerinnen und Betreuer formell schon sehr gut qualifiziert ist. Ähnliches gilt auch für unsere niedersächsischen Berufsbetreuerinnen und Berufsbetreuer, wie Sie insbesondere aus der Antwort auf Frage 59 ersehen können.

Weitere gesetzliche Regelungen hierzu lehne ich ab.

Die Frage nach Einführung einer gesetzlichen Regelung von Mindestqualifikationen für Berufsbetreuerinnen und Berufsbetreuer ist bereits Gegenstand der Beratungen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Betreuungsrecht" gewesen, die ihren Abschlussbericht im Juni 2003 vorgelegt hat. Sie wurde im Ergebnis - nach Auffassung der Landesregierung nach wie vor zutreffend - jedoch abgelehnt. Diese Auffassung hat auch die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Große Anfrage zum Betreuungsrecht im Sommer 2011 bestätigt. Gleichermaßen hat sich zuletzt auch die bereits erwähnte interdisziplinäre Arbeitsgruppe Betreuungsrecht geäußert, die sich in ihrem Abschlussbericht ebenfalls mit der Frage befasst hat. Ob eine Person als Betreuerin oder Betreuer geeignet ist, hängt davon ab, für welchen Aufgabenkreis eine Betreuung anzuordnen ist. Die Eignung sollte sich daher an den konkreten Anforderungen der einzelnen Betreuung ausrichten und nicht an abstrakten Kriterien. Die Anforderungen, die an Betreuungspersonen gestellt werden, sind sehr uneinheitlich und werden von vielen verschiedenen Faktoren bestimmt, z. B. der Persönlichkeit der Betreuten oder des Betreuten, der Anlasserkrankung und den Lebensumständen. Neben formellen Qualifikationen der Betreuungsperson spielen auch persönliche Fähigkeiten und soziale Kompetenz, wie z. B. Einfühlungsvermögen, eine wichtige Rolle. Das Aufgabenspektrum der beruflichen Betreuung und die Bedürfnislagen der Betroffenen sind zu vielfältig, um hierfür abstrakte Eignungskriterien zu schaffen. Die Richterinnen und Richter sollen in jedem Einzelfall die Eignung individuell beurteilen können. Nicht für alle Fälle der Berufsbetreuung ist zudem eine akademische Ausbildung erforderlich. Die Einführung einer Sonderregelung für die Qualifikation beruflicher Betreuerinnen und Betreuer stünde zudem im Widerspruch zu dem gesetzlich normierten Vorrang des Ehrenamtes in der rechtlichen Betreuung. Dieses würde dadurch als „zweitklassig" erscheinen. Es bestünde die Gefahr, dass Betreute deshalb eine ehrenamtliche Betreuung ablehnen.

Lassen Sie mich zum Schluss noch einen weiteren Punkt zum Thema „Qualität in der Betreuungsarbeit" ansprechen, das bei der Anfrage keine Rolle gespielt hat, mir aber gleichwohl im Zusammenhang mit dem Thema sehr am Herzen liegt.

Es geht um die Vermeidung von Fixierungen. Betreuungsrichterinnen und Betreuungsrichter sind nach § 1906 Abs. 4 BGB zuständig für die Genehmigung von sog. „unterbringungsähnlichen Maßnahmen" in Heimen, d. h. vor allem Bettgitter, Bauchgurte und Stecktische. Hier haben unter anderem das Modell „Redufix" und der sogenannte „Werdenfelser Weg" Möglichkeiten innerhalb der bestehenden gesetzlichen Regelungen entwickelt, wie man die Eingriffe in die Freiheit der Pflegebedürftigen vermeiden kann, ohne dass die Sicherheit der Pflegebedürftigen gefährdet wird. Es kommt dadurch vielmehr zu einem Mehr an Lebensqualität. Das Niedersächsische Justizministerium ist bestrebt, die Anzahl der Fixierungen zu reduzieren und hat bereits im Mai 2011 eine landesweite Fortbildung für Richterinnen und Richter dazu durchgeführt und das Thema im November 2011 zum Schwerpunkt einer Fachtagung mit dem Deutschen Verein gemacht. Ich freue mich, dass dieser Weg jetzt schon an einigen niedersächsischen Amtsgerichten beschritten wird, und zwar auch schon vor dem Beschluss der diesjährigen Herbstkonferenz der Justizministerinnen und Justizminister. Die Konferenz hat am 9. November 2011 einstimmig beschlossen, das Ziel des Werdenfelser Weges zu unterstützen und freiheitsbeschränkende Maßnahmen nach § 1906 Abs. 4 BGB durch eine intensive Prüfung pflegerischer Alternativen im Genehmigungsverfahren möglichst zu vermeiden. Diese Entwicklung zeigt, dass Qualität nicht immer nur eine Frage von Gesetzen ist. Änderungen der Einstellung und Denkweise der Handlungsverantwortlichen führen hier zu dem, was im gesamten Betreuungsrecht an erster Stelle steht: dem Wohl der Betroffenen!

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

 

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